14 февраля 2023 г. принят закон Республики Беларусь № 250-З «Об основах гражданского общества». Этот закон в целом не меняет правового статуса существующих в Беларуси НКО, однако устанавливает для узкого круга республиканских общественных объединений особые формы взаимодействия с государством в рамках Всебелорусского народного собрания (ВНС). Таким образом, несмотря на название, предметом регулирования данного закона является не гражданское общество в целом, а взаимодействие некоторых его субъектов с государством, в особенности в рамках выборов делегатов ВНС от гражданского общества. Данный закон вступил в силу 19 мая 2023 года.
| Статья закона | Содержание статьи | Комментарии |
| Введение | Настоящий Закон определяет понятие гражданского общества в Республике Беларусь, устанавливает правовые и организационные основы взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества в целях обеспечения консолидации усилий личности, общества и государства по реализации национальных интересов Республики Беларусь. | Понятие «гражданское общество» в современной мировой практике имеет очень широкое значение и рассматривается, скорей, в философском и политологическом, а не правовом контексте. Принятое на международном уровне понятие «гражданское общество» отсутствует. Как правило, законодательство стран выделяет отдельно некоммерческие организации (НКО), регулируя вопросы их деятельности, получения налоговых льгот и преференций, в силу некоммерческого и/или общественно-полезного характера деятельности и т.п. Основные понятия и формы взаимодействия НКО и государства обычно закреплены в Гражданском кодексе. Также формы взаимодействия НКО и государства содержатся в специальных нормативных актах. Чаще всего такие нормативные акты можно разделить на два больших блока: 1) нормативные акты, регулирующие финансовые аспекты взаимодействия государства и иных субъектов: законодательство о социальных услугах, государственных закупках, благотворительной деятельности и т.д., 2) нормативные акты, регулирующие вопросы участия в принятии решений: специальные законы об участии в принятии решений, законодательство об общественных советах, законодательной инициативе и т.п. Специальные вопросы взаимодействия некоммерческих организаций и государственных органов регулируется чаще всего на уровне концепций, принципов такого взаимодействия. К актам, устанавливающим международные стандарты в рассматриваемой сфере, относятся прежде всего такие основные документы: Руководящие принципы по свободе объединений, Руководящие принципы для государств по эффективному осуществлению права на участие в ведении государственных дел, Резолюции Совета ООН по правам человека «Пространство для деятельности гражданского общества: создание и поддержание безопасных и благоприятных условий де-юре и де-факто». Рекомендации по дальнейшему расширению участия НКО в процессе принятия решений на государственном уровне были разработаны участниками форума гражданского общества в рамках дополнительного совещания ОБСЕ по человеческому измерению, посвященного свободе мирных собраний и свободе объединений (Вена, 15–16 апреля 2015 г.). Рассматриваемый закон не вносит изменений в существующую систему НКО, процедуру их создания, деятельности, финансирования и ликвидации. Многие вопросы взаимодействия НКО и государства также остаются урегулированными на уровне специального законодательства, например, многочисленных нормативных актов, регулирующих вопросы создания общественных советов, законодательства о государственном социальном заказе. В тоже время закон учреждает иерархию НКО, которым будут доступны особые формы взаимодействия с государственными органами, в частности участие в Всебелорусском народном собрании. |
| Статья 1. Основные термины, применяемые в настоящем Законе, и их определения | Для целей настоящего Закона используются следующие основные термины и их определения: гражданское общество – общность граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь (далее – граждане), выражающих свою гражданскую позицию посредством участия в общественных отношениях и институтах, не запрещенных законодательством; субъекты гражданского общества – объединения граждан или юридических лиц на основе членства вне зависимости от количественного, территориального или иных цензов, чья уставная деятельность направлена на решение основных задач взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества, указанных в статье 4 настоящего Закона. | До сих пор понятие «гражданское общество» не было определено в Беларуси на законодательном уровне. Данное понятие лишь встречалось в некоторых нормативных актах, государственных программах, соответствующий раздел размещен на сайтах некоторых государственных органов. Под «гражданским обществом» традиционно понимались разные организационно-правовые формы негосударственных некоммерческих юридических лиц, как основанных на членстве, так и нечленских. Закон дает достаточно широкое понятие гражданского общества. В тоже время в нем содержится узкое понимание субъектов гражданского общества. К субъектам гражданского общества закон относит только членские организации. Соответственно, самая распространенная в Беларуси за последние несколько лет организационно-правовая форма НКО – учреждение, к субъектам гражданского общества не относится. Не относятся к субъектам гражданского общества, согласно закону, и фонды. Закон также определяет, что к субъектам гражданского общества относятся не все объединения граждан и юридических лиц, а лишь те, уставная деятельность которых направлена на решение задач, конкретно поименованных в законе. Законодательство устанавливает, что уставная деятельность НКО должна быть основана на Уставе и быть направленной на достижение уставных целей. Цели, задачи, предмет и методы деятельности должны быть прописаны в уставе. Таким образом, чтобы попасть под понятие «субъект гражданского общества» такая деятельность должна быть прописана в Уставе объединения граждан и юридических лиц. При этом из закона не вытекает, насколько конкретно эти задачи должны быть прописаны в Уставе членской организации. Закон определят одним из критериев отнесения организаций к субъектам гражданского общества направленность их деятельности на решение задач из перечня, изложенного в законе. Однако при этом закон не дает четкого разъяснения того, будет ли считаться соответствием этому критерию направленность организации на решение одной или некоторых из перечня задач, либо требуется полное соответствие деятельности всему перечню задач. |
| Статья 2. Законодательство о гражданском обществе | Законодательство о гражданском обществе состоит из Конституции Республики Беларусь, настоящего Закона и иных актов законодательства. Субъекты гражданского общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом, иными актами законодательства и на основании их уставов. Положения настоящего Закона не ограничивают права субъектов гражданского общества, предусмотренные иными законодательными актами. | В беларусскую Конституцию понятие «гражданское общество» было внесено изменениями, принятыми на республиканском референдуме 27 февраля 2022 года. Гражданское общество в Конституции рассматривается как один из субъектов, направляющих делегатов на Всебелорусское народное собрание (новый представительный орган, стоящий над системой разделения властей и «определяющий стратегические направления развития общества и государства»). К законодательству о гражданском обществе можно отнести целый пласт разрозненных нормативных актов: это и нормы специальных законов относительно НКО разных организационно-правовых форм, и законодательство в сфере финансирования, регулирующее вопросы получения внутренней и иностранной безвозмездной помощи, государственного финансирования, включая вопросы государственного социального заказа, налогообложения, включая предоставления налоговых и иных льгот, законодательство в сфере общественного участия, включая огромное количество нормативных актов, регулирующих вопросы деятельности общественных советов в Беларуси. |
| Статья 3. Принципы взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества | Взаимодействие государственных органов (организаций) и гражданского общества основывается на принципах: законности; гласности; добровольности; соблюдения баланса интересов личности, общества и государства; равенства прав граждан и запрещения дискриминации; взаимной ответственности за достижение целей общественного, социального прогресса. | Принципы взаимодействия государственных органов и гражданского общества, изложенные в законе, базируются на демократических подходах. В тоже время в изложенной статье не хватает важных для взаимодействия государства и гражданского общества принципов: независимость объединений, прозрачность, непредвзятость, открытость и доступность, подотчетность, эффективность. |
| Статья 4. Основные задачи взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества | Основными задачами взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества являются: обеспечение гражданского (народного) единства; обеспечение независимости, территориальной целостности Республики Беларусь и государственного суверенитета; содействие дальнейшему развитию демократического социального правового государства; повышение вовлеченности гражданского общества в управление делами государства, реализацию государственной политики с учетом приоритета национальных интересов; организация конструктивного взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества, направленного на укрепление доверия к институтам государственной власти; содействие учету общественного мнения и законных интересов граждан при осуществлении государственной политики в целях достижения общественного консенсуса по ключевым вопросам развития Республики Беларусь; повышение гражданского самосознания, политической культуры и социальной ответственности граждан; участие в духовно-нравственном и патриотическом воспитании граждан, основанном на культурных и духовных традициях, сохранении исторической правды и памяти белорусского народа; укрепление единой общности «белорусский народ», воспитание уважения ко всем национальностям, религиям и культурам. Деятельность субъектов гражданского общества не может быть направлена на осуществление пропаганды войны или экстремистской деятельности. | Согласно ст. 1 закона к субъектам гражданского общества относятся только те объединения граждан или юридических лиц, уставная деятельность направлена на решение перечисленных в ст. 4 задач. Перечень задач, указанных в данной статье, носит закрытый характер. Несмотря на достаточно широкий спектр задач, указанных в статье, очевидно, что деятельность объединения граждан и юридических лиц для отнесения к субъектам гражданского общества должна быть направлена на поддержку существующего государственного курса. Вместе с тем, международные стандарты говорят о необходимости взаимодействия государства и организаций гражданского общества самого разного направления деятельности. Право на участие в ведении общественных дел также подразумевает право на то, чтобы критиковать органы государственной власти и выдвигать предложения по улучшению их деятельности, а также привлекать внимание к любым аспектам их деятельности, которые могут воспрепятствовать продвижению, защите или осуществлению прав человека и основных свобод. Так, согласно Руководящим принципам по свободе объединений для того, чтобы консультации с объединениями были конструктивными, необходимо обеспечить их широкое участие и представительство взглядов самых различных объединений, а также участие тех объединений, которые могут занимать критические позиции относительно предложений правительства. В соответствии с Резолюцией Совета ООН по правам человека «Пространство для деятельности гражданского общества: создание и поддержание безопасных и благоприятных условий де-юре и де-факто» внутренние правовые и административные положения, а также процедуры их применения должны содействовать существованию, поощрять и защищать независимое, разнообразное и плюралистическое гражданское общество, и в этой связи решительно отвергая любые акты запугивания или репрессий в отношении гражданского общества Согласно Руководящим принципы для государств по эффективному осуществлению права на участие в ведении государственных дел следует признавать законную и крайне важную роль, которую играют субъекты гражданского общества в участии в ведении государственных дел; следует уважать, защищать и поддерживать независимость и многообразие таких субъектов, и государствам не следует необоснованным образом ограничивать их возможности доступа к финансированию из национальных, иностранных и международных источников. Право на участие в ведении государственных дел должно рассматриваться как непрерывный процесс, который требует открытого и честного взаимодействия между органами государственной власти и всеми членами общества, включая тех, кто в наибольшей степени подвержен угрозе маргинализации или дискриминации, и обеспечиваться на постоянной основе; в этой связи решающее значение имеет сотрудничество с субъектами гражданского общества в целях выявления и определения пробелов, потребностей и решений; следует принять меры для укрепления взаимного уважения, понимания и доверия между органами государственной власти и представителями гражданского общества. Положение о том, что деятельность субъектов гражданского общества не может быть направлена на осуществление пропаганды войны или экстремистской деятельности обосновано, и, в целом, соответствует сложившейся международной практике. Вместе с тем, беларусское законодательство об экстремизме содержит весьма широкие формулировки в этой сфере. |
| Статья 5. Содействие государства развитию гражданского общества | В целях развития гражданского общества и его субъектов государство: способствует реализации основных задач взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества; обеспечивает эффективное функционирование институтов государственной власти в интересах гражданского общества; способствует эффективному взаимодействию государственных органов (организаций) с субъектами гражданского общества в формах, установленных настоящим Законом и иными законодательными актами; содействует достижению сбалансированности государственных интересов и интересов гражданского общества; гарантирует защиту прав и законных интересов субъектов гражданского общества; совершенствует механизмы защиты конституционных прав и свобод, законных интересов личности, общества и государства; содействует развитию гражданского общества, в том числе путем предоставления государственной поддержки субъектам гражданского общества; обеспечивает развитие иных направлений взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества. Государство оказывает поддержку субъектам гражданского общества, представляющую собой совокупность мер, направленных на содействие развитию гражданского общества, создание и обеспечение условий, гарантий и стимулов деятельности таких субъектов, защиты их прав и законных интересов. Субъекты гражданского общества могут получать во владение и (или) пользование имущество, находящееся в государственной собственности, в соответствии с законодательством о порядке предоставления в аренду и безвозмездное пользование государственного имущества для осуществления своих уставных целей. | Исходя из норм закона в целом, он устанавливает особую иерархию некоммерческих организаций: Некоммерческие организации, не отнесенные к субъектам гражданского общества. Это разные организационно-правовые формы нечленских НКО (учреждения, фонды), а также членские формы НКО, которые не смогут быть отнесены к субъектам гражданского общества в силу несоответствия их направления деятельности перечню, указанному в статье 4 закона. Как представляется, большое число общественных объединений подпадут под эту категорию.Основанные на членстве формы НКО, отнесенные к субъектам гражданского общества (общественные объединения, в том числе профсоюзы, а также союзы и ассоциации юридических лиц), чья деятельность соответствует перечню задач, указанному в статье 4 закона, но не обладающие требуемым числом членов или зарегистрированных областных отделений для соответствия третьей категории. Для этой группы НКО установлены общие формы взаимодействия с государством (ст. 6 закона). К этой категории будет отнесено также большое число общественных объединений. При этом закон напрямую не указывает возможность отнесения ко второй (непривилегированной) категории субъектов гражданского общества такие существующие в Беларуси организационно-правовые формы НКО, как республиканские государственно-общественные объединения (в Беларуси зарегистрировано семь организаций), политические партии и религиозные организации. Субъекты гражданского общества с особыми отношениями с государством. Это республиканские общественные объединения с численностью членов свыше 100 тысяч человек и обладающие отделениями во всех областях Беларуси и в городе Минске, а также профсоюзы, которые объединяют не менее половины зарегистрированных в Беларуси профессиональных союзов. В статье среди механизмов содействия субъектам гражданского общества со стороны государства отдельно выделяются предоставление государственной поддержки субъектам гражданского общества, а также получение государственного имущества во владение и (или) пользование. Фактически данная норма не меняет существующее положение относительно государственной поддержки НКО в стране. В соответствии со сложившейся практикой прямое государственное финансирование в Беларуси выделяется лишь очень ограниченному кругу некоммерческих организаций. Такой же подход существует при предоставлении косвенной государственной поддержки. Так, например, Постановление Совета министров Республики Беларусь от 27 декабря 2021 г.№ 761 (вступило в силу 30 марта 2022 года), устанавливает льготы по аренде для 23 беларусских НКО. |
| Статья 6. Общие формы взаимодействия государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества | Взаимодействие государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества осуществляется в соответствии с законодательными актами в следующих формах: участие субъектов гражданского общества в работе коллегиальных образований государственных органов, общественно-консультативных советов, в заседаниях местных исполнительных и распорядительных органов по их приглашению; оказание органами власти содействия в осуществлении деятельности субъектов гражданского общества; участие субъектов гражданского общества в формировании и реализации государственной политики; внесение субъектами гражданского общества нормотворческим органам предложений о совершенствовании актов законодательства; участие субъектов гражданского общества в подготовке и публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов; общественный контроль; государственный социальный заказ; иные формы. | В данной статье упоминаются формы взаимодействия объединений граждан и юридических лиц и государства, в настоящее время уже закрепленные в ряде нормативных актов, как национального, так и местного уровня. Так, механизм государственного социального заказа закреплен в Законе Республики Беларусь от 22 мая 2000 г. № 395-З «О социальном обслуживании», Постановлении Совета министров от 27 декабря 2012 г. № 1219 «О некоторых вопросах государственного социального заказа в области социального обслуживания», Законе Республики Беларусь от 7 января 2012 г. № 345-З «О предупреждении распространения заболеваний, представляющих опасность для здоровья населения, вируса иммунодефицита человека». Данные нормативные акты не ограничивают возможность участия НКО в механизме государственного социального заказа в зависимости от их направления деятельности и определяют возможность привлечения к нему любых негосударственных некоммерческих организаций. Понятие «общественный контроль» в беларусском законодательстве в настоящее время весьма размыто. Напрямую в нормативных актах данное понятие упоминается только по отношению к некоторым правоотношениям: общественный контроль за соблюдением законодательства об охране труда, контроль общественных объединений за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности. В то же время действует большой перечень нормативных актов, в той или иной степени регулирующих вопросы общественного контроля: законодательство об охране окружающей среды, охране историко-культурного наследия. Данные нормативные акты по-разному определяют субъектов общественного контроля. Однако в большинстве из них речь идет о конкретных организационно-правовых формах НКО, которые могут осуществлять общественный контроль. Так в законодательстве, регулирующем контроль за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, функции общественного контроля закрепляются за общественными объединениями, в законодательстве об охране труда – за профсоюзами. Участие НКО в подготовке и публичном обсуждении проектов нормативных-правовых актов, внесение предложений о совершенствовании актов законодательства регулируется Законом Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах». В нем закреплен ряд норм, касающихся участия общественности в процессе принятия законодательных решений. Так, статья 7 закона посвящена публичным обсуждениям нормативных правовых актов (круг субъектов не ограничен); согласно статье 38 при разработке планов подготовки проектов нормативных правовых актов рассматриваются предложения научных, общественных объединений, граждан, а также учитываются результаты научных исследований в области права и правового мониторинга; статья 45 закрепляет, что к прогнозированию последствий принятия (издания) нормативного правового акта могут привлекаться представители общественных объединений (союзов, ассоциаций общественных объединений), которые выполняют функции по защите интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах. Возможность внесения НКО вопросов для рассмотрения местными органами власти могут устанавливаться регламентами соответствующих исполкомов. В настоящее время в Республике Беларусь нет единого нормативного акта, регулирующего вопросы создания и деятельности общественно-консультативных, экспертных и иных общественных советах при государственных органах и содержащего в себе механизмы участия общественности в разработке и реализации государственных планов, программ, нормативных правовых актов в качестве постоянного процесса. Возможность создания конкретных общественных советов или советов по определенной тематике предусматривают специальные нормативные акты. Таким образом, действующее на данный момент в Беларуси законодательство о взаимодействии НКО и государства весьма размыто, положения о таком взаимодействии содержится в огромном количестве нормативных актов. При этом в законодательстве нет единого подхода к понятию «некоммерческие организации» с точки зрения взаимодействия с государственными органами. В отдельных нормативных актах речь идет о негосударственных некоммерческих организациях, в то время как другие нормативные акты оперируют конкретными организационно-правовыми формами НКО, чаще всего общественными объединениями, в некоторых нормативных актах речь идет о конкретных некоммерческих организациях. Рассматриваемая статья закона не добавляет ничего нового к существующему правовому регулированию, не добавляя новых форм взаимодействия объединения граждан и юридических лиц и государства. В тоже время в итак разобщенное законодательство о взаимодействии государства и НКО добавляется новый субъект взаимодействия – «субъект гражданского общества», который органичен критерием – членская организация и соответствующими направлениями деятельности. |
| Статья 7. Особые формы взаимодействия государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества | Особыми формами взаимодействия государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества являются: избрание делегатов Всебелорусского народного собрания в предусмотренном законом порядке; проведение встреч с населением, трудовыми коллективами, прямых телефонных линий, диалоговых площадок, общественных приемных, выездных приемов граждан в целях сбора и выработки предложений для вынесения на обсуждение на Всебелорусском народном собрании; участие в реализации итоговых решений Всебелорусского народного собрания. Государственные органы (организации) взаимодействуют в формах, указанных в части первой настоящей статьи, с субъектами гражданского общества, которые зарегистрированы и осуществляют свою деятельность в порядке, установленном законодательством, имеют областные, Минскую городскую организационные структуры, а также: являются республиканскими общественными объединениями, численность членов которых составляет не менее 100 000 граждан (для субъектов гражданского общества – общественных объединений); объединяют не менее половины зарегистрированных в Республике Беларусь профессиональных союзов (для субъектов гражданского общества – профессиональных союзов). | Особые формы взаимодействия с государством, доступные для привилегированной категории организаций, будут включать в себя лишь те направления деятельности, которые непосредственно связаны с Всебелорусским народным собранием: избрание делегатов ВНС в предусмотренном законом порядке; проведение встреч с населением, трудовыми коллективами, прямых телефонных линий, диалоговых площадок, общественных приемных, выездных приемов граждан в целях сбора и выработки предложений для вынесения на обсуждение на ВНС; участие в реализации итоговых решений ВНС. Статья устанавливает четкие критерии для объединений граждан и юридических лиц, которые, как предполагается, будут взаимодействовать с государством в особом порядке: — зарегистрированный статус; — направленность деятельности на решение основных задач взаимодействия государственных органов (организаций) и гражданского общества, указанных в статье 4 рассматриваемого закона; — организационно-правовая форма – общественное объединение или союз (ассоциация) профессиональных союзов; — количественный состав для общественного объединения – не менее 100 000 граждан; — количественный состав для союза (ассоциации) профессиональных союзов – объединение не менее половины зарегистрированных в Беларуси профессиональных союзов; — наличие областных, Минской городской организационной структуры. Министерством юстиции принято решение об отнесении к субъектам гражданского общества, имеющим право на взаимодействие с государственными органами (организациями) в особых формах, следующих общественных объединений и объединения профсоюзов: Республиканское общественное объединение «Белая Русь»; Белорусское общественное объединение ветеранов; Общественное объединение «Белорусский республиканский союз молодежи» (БРСМ); Общественное объединение «Белорусский союз женщин»; Федерация профсоюзов Беларуси. |
| Статья 8. Полномочия Министерства юстиции в сфере взаимодействия государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества | Подтверждение отнесения субъектов гражданского общества к тем, которые имеют право на взаимодействие с государственными органами (организациями) в особых формах, осуществляется Министерством юстиции. Информация о субъектах гражданского общества, имеющих право на взаимодействие с государственными органами (организациями) в особых формах, размещается Министерством юстиции на своем официальном сайте в глобальной компьютерной сети Интернет. | К функциям Министерства юстиции добавляется еще одна — подтверждение отнесения субъектов гражданского общества к тем, которые имеют право на взаимодействие с государственными органами (организациями) в особых формах. Согласно закону «Об общественных объединениях», в состав отчетности, предоставляемой в органы юстиции до 31 марта каждого года, общественные объединения должны включать информацию о своем численном составе. Закон Республики Беларусь «О профессиональных союзах» определяет, что основаниями представительности республиканских профсоюзов (объединений профсоюзов) и их организационных структур в органах государственного управления являются, в том числе, данные ежегодной внутри профсоюзной отчетности по структуре и членству. Вероятно, данный подход будет применяться и в отношении участия в механизмах ВНС. |
| Статья 9. Информационное взаимодействие государственных органов (организаций) и субъектов гражданского общества | Субъекты гражданского общества взаимодействуют со средствами массовой информации и участвуют в информационных отношениях в соответствии с законодательными актами. Субъекты гражданского общества в ходе взаимодействия с государственными органами (организациями) имеют право на получение от них информации о планируемых и осуществляемых мероприятиях, если распространение и (или) предоставление такой информации не ограничено законодательными актами. | Данная статья также фактически не вносит ничего нового в существующее нормативное регулирование. |